한국방재안전학회(회장 이영재 동국대 교수)가 후원하고 있는 방재안전포럼(의장 조원철 연세대 교수)은 2014년 5월16일 오전 7시부터 서울 광화문 코리아나호텔 2층 양식당 세미나실에서 ‘방재안전관리를 위한 현장조직과 중앙조직’이란 주제로 ‘제17회 방재안전포럼’을 개최했다.

이날 조찬 토론회는 류지협 한려대 교수의 사회로 조원철 방재안전포럼 의장이 ‘방재안전관리를 위한 현장조직과 중앙조직’이라는 주제로 발표했다. 이어 이영재 한국방재안전학회장이 ‘재난현장 지원을 위한 중앙기관의 기능과 역할’에 대해 발표했다.

이날 행사에는 강은희 새누리당 국회의원(비례대표), 정상만 한국방재학회장(공주대 교수, 전 국립재난안전연구원장), 전찬기 한국재난정보학회장(인천대 교수), 김찬오 한국승강기학회장(서울과학기술대 교수), 김진영 한국방재협회장(전 인천시 부시장), 이창수 기업재해경감협회장(학신건설 대표), 강병화 전 한국방재협회장, 송창영 한국재난안전기술원 이사장(중앙대 겸임교수), 장인석 도와엔지니어링 부회장(전 소방방재청 방재국장), 정흥수 한국자연재해저감산업협회장(전 내무부 방재국장) 등이 참석했다.

세이프투데이 윤성규 기자 sky@safetoday.kr

‘상호협업 중심으로 재난현장 지원하는 국민안전처 돼야’

이하는 이날 발표된 (사)한국방재안전학회 이영재(동국대 교수) 회장의

 ‘재난현장 지원을 위한 중앙기관의 기능과 역할’ 원본이다.
   
국가, 기업, 개인의 안팎, 앞과 뒤, 좌우에서 위험의 요인을 제거하며 안정한 상태에서 활동을 추구하는 일이 행복의 첫 걸음이다. 각 개체가 평안한 시절에 위기를 생각하라는 거사안위(居思安危)뿐만 아니라 여객선 세월호 재난으로부터 학습교훈(Lesson Learned)을 취해 제도, 매뉴얼, 정책 등에 환류조치(feedback)를 하는 활동은 재난관리에서 무엇보다 중요시 여기어오고 있다. 세월호 재난 교훈을 토대로 새로이 신설되는 국민안전처의 역할과 기능에 대한 필요한 사항을 제안한다.

재난이란 재난 및 안전관리 기본법 제3조제1호에서 “국민의 생명·신체·재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것”으로 정의하고 있다. 재난은 태풍, 홍수 등 자연현상으로 인하여 발생하는 자연재난과 해상교통사고, 화생방사고, 환경오염사고 및 국가기반체계 마비, 감염병 또는 가축전염병 확산 등으로 인한 피해 등 사회재난으로 구분한다.

재난관리란 국민의 생명, 신체 및 재산의 피해를 각종 재해로부터 예방하고 재난발생 시 그 피해를 최소화하기 위한 일련의 행위로서 예방, 대비, 대응, 복구의 4단계로 구분할 수 있다. 재난관리의 4단계는 평시에 수행하는 예방, 대비활동과 재난발생시 긴급히 수행하는 대응활동, 재난 발생 후 복구 활동으로 구분된다. 재난발생시 긴급히 수행하는 초동대처, 상황관리 및 응급복구를 포함하는 현장수습관리는 대응활동에 포함한다(소방방재청, 2013).

초동대처는 사고신고접수, 상황전파, 예경보발령, 대피가 주요한 활동이다. 상황관리에는 지시통제조정, 상호협력, 홍보, 자원지원, 통신기반의 의사소통 등이 포함된다. 현장수습관리는 재난현장에서 현장지휘소 지휘하에 유관기관들의 협업, 자원동원배분 활동이 필수적이다.

이와 같은 재난대응 활동 개념을 바탕으로 다양한 미디어 기사를 참조해서 세월호 재난대응 프로세스에 어떠한 문제점이 내포되었는지를 조사하여 그림과 같이 물고기그림(Fish-Born Diagram) 으로 표현하였다. 재난대응 프로세스에서 초동대처, 상황관리, 현장수습으로 구분하여 문제점을 살펴본다.

초동대처에서는 자료수집 및 상황파악이 부족하고, 상황관리에서는 상호협력 부재가, 현장수습은 초기의 자원동원 실패가 주요한 이슈로 대두되고 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서 첫째, 국민안전 중심으로 지자체와 주관기관 및 지원기관이 협업할 수 있도록 법령과 제도를 개선해야 한다. 둘째, 평시에 방재안전 교육과 훈련을 실시해야 한다. 셋째, 행정서열보다 지식과 정보를 지닌 전문성을 갖춘 사람이 현장지휘책임자가 되어야 한다.

◆독립된 전문가 위주로 구성된 단일조직으로 설치돼야 = 이러한 시사점을 토대로 새로이 신설되는 국민안전처의 역할과 기능을 생각해 본다. 먼저 국가안전처는 독립된 전문가 위주로 구성된 단일조직으로 설치되어야 한다.

일반 행정업무와 재난안전 업무를 동일부처에서 동시에 담당하게 되면 기관장의 관심이 분산되고 직원들 간 기피대상 부서로 전락되어 업무의 적극성과 전문성을 기대하기 어렵다. 국세청 및 기상청과 같이 전문 인력 영입이 용이하도록 전 실과, 담당직위를 새로이 신설되는 방재안전 직렬을 포함하여 직렬 구분없이 복수직으로 만들어야 한다.

독립된 재난안전 전문 조직으로서 재난안전의 컨트롤타워 역할을 정립하고 기능을 강화시켜야 한다. 다음 첨부 표1은 군, 스포츠 축구 그리고 재난 입장에서 컨트롤타워와 현장대응 조직이 누구인지를 비교하여 보여준다.

재난관점에서 국민안전처는 컨트롤타워이다. 평상시에는 위기관리 매뉴얼 등을 교육훈련을 통해 피드백하고 훈련지도하며 상호협력시스템을 구축한다. 재난 발생 시에는 컨트롤타워 기능을 수행하며 현장 지휘는 불가하다. 컨트롤타워의 리더십은 행정서열보다 시스템과 지식과 정보를 지닌 전문성으로 발휘되어야 한다. 미국 FEMA 등을 벤치마킹하여 한국형 재난대응 시스템 개발 확산, 운용, 훈련, 피드백  등의 기능을 부여해야 한다.

◆국민안전처는 기존 조직의 업무 연계성 검토해야 = 국민안전처는 새로운 조직설계에 앞서 기존 조직의 업무 연계성을 검토해야 한다(첨부 표2 참조). 자연재해 조직은 중복성이 없으므로 기존조직을 최대한 유지해야 한다. 사회(인적재난 포함)재난은 방재청 예방안전국, 안행부 안전관리본부, 총리실 안전환경 정책관 업무기능이 유사 중복된 부분이 많아 일부기능을 통․폐합해야 한다.

국민안전처의 조직설계는 기존 조직의 업무 연계성 검토를 토대로 13개 상호협업기능과 재난 유형별 대응기능을 조합한 하이브리드(Hybrid)형태의 조직이 되어야 한다. 미국 등 해외 방재선진국은 기능이 중점되어 왔고, 우리나라는 재난유형 관점의 재난관리 정책을 시행하여 왔다.

재난관리에 포함된 기능과 자연 및 사회재난을 아우르는 하이브리드 조직으로 설계하는 것이다. 첨부 표3은 상호협업기능(emergency support function; ESF)과 유형별 재난과 비교한 내용을 보여준다. 주요 핵심은 재난유형과 ESF 기능이 일치되는 경우에는 조직단위에서 과를 신설하여 주는 것이다.

예로 재난환경정비 기능은 재난 유형인 기름 유출, 독극물 사고, 대형 쓰레기 발생 등과 밀접한 관계가 있으므로 환경안전대책과 라는 조직을 구성한다. 교통 기능은 항공기 추락, 선박 침몰, 철도 탈선 등 재난유형과 관계가 있으므로 교통재난대책과 라는 조직을 형성한다. 시설응급복구, 에너지, 긴급통신, 의료방역 기능도 같은 맥략이다.

그리고 ESF 기능만 있는 상황총괄, 긴급생활지원, 수습홍보, 물자동원, 자원봉사, 사회질서 및 수색구조는 조직 내에 유사한 과로 임무와 역할을 분장하는 것이다. 예로 긴급생활지원 기능은 재해구호과에 할당한다.

◆사법권 부여와 민간위원회 조직해 재난안전조사 위탁해야 = 하이브리드 형태의 조직을 가진 국가안전처는 두 가지 기능이 또한 필요하다.

첫째가 안전관리 전반에 대한 조사 및 감찰기능을 가져야 한다. 금융감독원 패턴과 마찬가지로 기술적 및 관리적 안전기준에 따라 점검하여 부실이 드러나면 검찰에 기소할 수 있는 사법권을 부여하는 것이다.

둘째로 민간으로 구성된 위원회를 조직하여 재난안전조사 기능을 위탁하는 것이다. 재난대응과정을 조사 평가하여 감사원의 감사 및 언론의 부정적 보도 등으로부터 재난발생 시 공무원들이 소신있게 자기의 경험과 통찰력을 가지고 의사결정하고 상황관리하며 현장 수습하는 활동을 보호하자는 것이다. 헌신하며 희생하는 공무원들의 활동을 보호하는 기능이 있어야 한다.

아울러 주요한 것은 국민안전처의 주관 하에 전 중앙부처, 출연기관, 지방 재난안전 담당자에 대한 교육훈련 기능을 강화해야 한다. 현재 중앙부처 교육과 지자체 교육을 이원화 시켜서는 안된다.

지자체로 한정된 ‘민방위 방재교육원’ 교육대상을 전 중앙부처 및 정부 출연기관까지 확대해야 한다. 교육훈련을 통해서 공통된 목표, 재난유형, 표준화된 업무, 용어정의, 사고지휘체계, 자원관리, 상호협력, 홍보, 통신체계 등을 이해하고 인식하여 같은 생각의 범위를 가지고 의사소통을 원활히 하고 재난관리 역량을 향상해야 한다.

더 나아가서 대규모 재난유발 관련 민간업자(다중이용시설, 대규모 사업장 포함)까지 포함해서 국가 재난안전에 관한 체계적 교육훈련 및 인력양성 기반마련을 위한 법률 제정도 요청된다. 그리고 교육과 훈련을 지원해주며 재난관리 역량을 증진시키는 연구기관 ‘국립재난안전연구원’을 순수 공무원조직에서 정부 출연기관으로 전환하여 연구역량을 강화시켜야 한다.

기타 기능으로 재난현장에 신속하게 대응 지원 역량(first responder)을 강화하기 위해 긴급 수색․구조 지원 기능(육상․해상), 독극물 유출시 해독제거 하는 전문 기능등을 고려해야 한다. 국가안전처는 긴급 수색․구조 지원관, 독극물 담당 지원관 등을 신설하여 전국적 네트워크를 갖춘 합동 대응팀을 구성해서 주기적 훈련을 실시하는 한편 유사시 즉시 현장 대응하는 역량을 갖추어야 한다. 

◆소방은 안행부 직속 외청으로 독립 또는 지자체에 귀속 = 아울러 소방이 담당하는 전문적인 수색구조 기능은 현장대응이 중점이므로 안전행정부 하에 외청으로 독립하는 대안 혹은 지방자치단체로 귀속시키는 대안 등이 제시될 수 있다. 현재 소방력의 95% 이상이 광역시장 혹은 도지사 지휘 하에 활동을 하고 있기 때문이다.

또 다른 사항은 지방자치단체에 대한 총괄 조정, 협력, 지원기능을 보강하기 위해 광역자치단체 재난부서에 국가직 재난전문가(과장급)를 배치시키는 것도 하나의 대안이다. 또한 지자체 재난관리부서 직원을 전문성을 갖춘 방재안전직렬 공무원으로 조속히 대체 충원해야 한다.

그리고 시설관리공단, 전기(가스)공사 등 각급 중앙부처의 안전점검 및 지도 기능을 국가안전처로 이관시켜야 한다. 소관부처별 산업영역과 연동하여 안전관리가 이루어지고 있으나 안전관리업무는 늘 뒷전으로 소외됨으로 사고가 발생해도 내부에서 자체적으로 봉합하려는 구조적 문제가 내포되고 있다.

따라서 사업진흥부서와 안전관리 부서의 이원화가 시급하다. 예로 운동선수가 심판을 겸임하게 되는 넌센스가 발생하게 된다. 아울러 재난안전 예산 총괄기능을 강화해야 한다. 기재부와 협의해서 기재부 예산과목에 재난안전예산 비목을 신설하고, 재난안전예산에 대한 예산확보, 지원, 사후관리 등 총괄기능을 부여시키는 것이다. 또한 우리나라 산업분류체계, 학문분류체계에 재난안전분야를 별도항목으로 신설하여 향후 재난안전분야를 산업화시켜 국가발전을 이루어야 한다.

세이프투데이 윤성규 기자(sky@safetoday.kr)